南京市人大常委会6月29日召开新闻发布会，介绍7月1日起施行的《南京市社会信用条例》。在无上位法的情况下慎重探索打磨两年多，这部法规既设置八大应用场景让信用务实管用，又保持谦抑防信用滥用、防失信惩戒出格失当，立法探索在全国创下多个“首次”。

政务诚信司法公信纳入社会信用

作为国家首批社会信用建设示范城市，南京信用政策制度体系基本形成，联合奖惩的信用监管机制在行政审批、市场监管、物业管理、交通管理等领域广泛探索应用。虽有实践积累，但南京市人大常委会预算工委主任、财经委副主任委员马巧生表示，除了信用主体信用记录不够完善，信用信息共享壁垒需打破外，最突出的问题是社会信用体系建设缺乏法律依据的弊端逐渐显现，“信用体系建设迫切需要更高层级、更加完善的社会信用立法。”

除了经济领域守信，这部条例在国内既有立法中，首次将公权机关依法履职纳入社会信用概念。南京市人大法制委主任委员姚正陆介绍，条例将社会信用界定为依法履行职责、遵守法定义务、履行约定义务三种状态。其中，依法履行职责指向公权力领域的政务诚信和司法公信；遵守法定义务强调全社会共同守法，将其扩展为社会信用；履行约定义务特指民商事活动中合同相对方之间的履约践诺行为，突出经济领域。

这一界定，为“管用”打下了基础。记者注意到，这部条例从政府监管服务、市场活动两方面入手，构建八大场景应用：联合奖惩措施应用、特定履职事项应用、容缺受理应用、政务服务减证明应用、分类监管应用、市场信用信息一般应用、行业协会商会内部管理应用、电商平台应用等。

“除要求政府提供精准化监管服务，提升行政效能之外，尤为突出市场信用信息应用。”姚正陆说。这意味着规范了公共信用和市场信用的信息互通和协同应用。对于社会信用主体来说，在涉及公共资源使用、公共项目运作、公共利益保障领域自愿作出社会信用承诺，作为公共信用信息予以记录，接受社会监督。

防范信用档案变为公民道德档案

信用信息面广量大，要具备可操作性则须有清晰制度指引。条例构建公共信用信息归集目录清单、社会信用联合奖惩清单、社会信用惩戒豁免行为清单。“三项清单制度构建起规则体系，对政府权力形成有力监督和制约，有助于防止信用泛化。”姚正陆表示。

信用泛化并非杞人忧天。有的地区信用建设仅靠文件驱动，有的地方甚至将招商、上访等行为纳入信用评价，惩戒过头、信用滥用等苗头已现。为此，南京这部条例定下关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则四个原则。关联原则将失信惩戒措施的设定与行政机关的行政管理事项相关联；比例原则将对失信行为的惩戒与社会信用主体违法违约行为的情节和社会危害程度相适应；透明原则以程序为手段将信用惩戒措施的运用严格管控；责任自负原则将失信责任限定于失信主体本人承担，避免“信用连坐”。“严谨界定失信惩戒行为边界，让信用治理不出格、不失当。”姚正陆表示。

信用惩戒是手段，引导守信是目的。南京这部条例建立轻微偶发失信行为信用惩戒豁免制度，规定初次发生且情节轻微，没有造成社会危害后果和较大风险的失信行为免予实施惩戒。“这一规定为全国首次，不仅体现信用立法的谦抑性原则，也是优化营商环境的标志与体现。”姚正陆说，条例明确南京市社会信用行政主管部门负责组织编制信用联合惩戒豁免行为清单，将不予实施联合惩戒的主体列入重点关注名单，通过失信警示、提醒指导约谈等方式，促进其依法合规开展活动。

南京这部条例反复斟酌，框定“信用分”适用范围，在国内首次以地方立法的形式明确：自然人信用分不得用于失信惩戒，不得以低信用分为由限制自然人享有基本公共服务和法律规定的权利，避免信用管理泛道德化，防止信用档案变成公民道德档案。

把无形信用转化为有形便利

信用惩戒要取得预想效果，必须精准作用于应受惩戒的对象。比如，以往难以追责到位的组织失信，这部条例创新提出穿透认定方式。

所谓穿透认定，即针对严重失信主体是法人、非法人组织的，将失信行为记入对该行为负有责任的法定代表人、实际控制人、主要负责人和其他直接责任人信用档案，并实施相应的联合惩戒措施。“这有助于将原本难以追责到位的组织失信落实为个人担责，规范市场秩序，具有重要现实意义。”姚正陆说。

该惩戒的精准惩戒，守信者也应予以激励。条例力图把无形的信用转化为有形的便利，一方面规定只要无失信信息记录就默认守信，享受条例列举的一般普惠性服务管理便利措施；另一方面对具有良好信息记录的“好市民”，提供交通出行、文旅消费、金融信贷、公共停车场收费、医疗就诊等诸多优惠便利，还鼓励企业事业单位等在南京市民卡中加载相关便利和优惠。“从政府率先释放公共资源向社会共建延伸，从政府示范和社会参与两个方面提供更好的激励措施。”姚正陆说。

设想中的场景应用如何变为让群众感受得到的现实？南京市发改委副主任蓝军表示，南京将完善信用管理政策、强化数据融合使用，支持银行等金融机构与相关官方平台合作，依法使用公共信息信用信息开发新型信易贷、信易投、信易保等信用服务产品，更好服务中小微企业；对普通群众则会加快丰富“信用+医疗”“信易批”“信易行”“信易阅”等场景应用内容，鼓励创新更多“信用+”场景，便利百姓生活。

本报记者 陈月飞

本报通讯员 肖日东 见习记者 蒋明睿